一、背景

　　中国自70年代末改革以来在反贫困的战争中取得了举世注目的成就。依据国家贫困线，在过去26年时间里，中国成功地使将近2.4亿农村人口脱贫，从而使贫困总人数从1978年的2.6亿下降到2005年的不到2400万，同期农村贫困发生率也相应地从33％降到2.5％。可以说没有中国在反贫困中取得的成就，全球在1990-2015年间减少一半贫困人口的联合国千年宣言目标就难以实现，因此，中国有足够的理由为她在过去20多年里所取得的反贫困成就感到自豪。

　　然而，在新时期中国的反贫困战争可能将面临更加艰巨的任务。构建社会主义和谐社会和新农村建设是长期的任务，它对反贫困也将提出更高的要求，新时期国家在反贫困上需要有新的扶贫思路和发展战略。为此，国家需要在深入研究的基础上确定新时期反贫困瞄准的核心对象、明确减少贫困的主要决定因素、提出新时期包括扶贫开发在内的反贫困战略和政策。本文就是就以上问题谈一些个人的看法。

　　二、新农村建设和构建和谐社会是长期任务，新时期反贫困将面临更艰巨任务

　　首先，新农村建设和构建和谐社会是个长期的艰巨任务，这在贫困地区将更为重要同时也更为艰巨，需要国家的大力投入。过去中国在农村公共物品投入和扶贫开发上取得了巨大成就，投入也不断增多，但投入还永远不够，尤其是贫困地区。要建好新农村并达到和谐社会的目的，中国还需要几十年的时间。按现在的农业和农村发展的投入水平增长速度（13%）计算，中国新农村建设人均投入水平如果要达到上世纪50年代的日本或80年代的韩国的人均投入水平（按购买力平价计算），还需要35-40年的时间！如果希望在今后20年内达到上世纪日本和韩国在新农村建设时期的人均投入水平，中国需要对农村建设投入的平均年增长率保持在25%以上，2025年的投入水平是现在的90倍左右。

　　其次，贫困地区的经济建设和扶贫开发需要大力提高基层干部和农民的人力资本。根据我们最近一项对2500个村的调查，国家农村公共物品投入和开发项目和力度不断增加，投入也不断向贫困地区倾斜，公共物品投入的优先序也同农民的意愿基本一致（道路、学校、水利、饮水、卫生和环境等），但项目执行的质量相差很大。研究表明基层的民主选举、村支书和村主任的人力资本同项目的执行质量紧密相关，基层治理能力非常重要。同时我们也发现在许多生存条件极差的贫困山区，道路等建设很难根本解决当地的贫困问题（即使农民也最需要国家对道路建设的投入），这些地区的未来扶贫开发可能更需要对农民人力资本提高的投入，从而促进现有劳动力的非农就业能力，同时提高贫困人口下一代脱贫的能力和机会。

　　第三，新时期中国反贫困瞄准的核心对象还将是一个庞大的群体。一方面，中国经济的崛起已经使她从中低收入的发展中国家向高收入的发展中国家转变，新时期扶贫的主要对象不应该仅仅限制于那些极端的绝对贫困人口。另一方面总体经济在高速发展的同时，贫富收入差距也更加进一步恶化，这直接威胁着社会主义和谐社会的构建；在这样的社会经济发展背景下，构建社会主义和谐社会对扶贫应该提出更高的要求。扶贫对象需要做战略性的调整，国家未来要扶贫的对象不应该仅是极端的绝对贫困人口（如人均683元国家贫困线以下的人口）。到2005年底农村人均收入低于944元的初步解决温饱但还不稳定的低收入贫困人口还有4067万；世界银行最近的一项报告指出，中国的国家贫困线严重偏低，目前世界上仅有8个国家采用同中国类似的国家贫困标准，而且中国的贫困线是最低的。如果按世界100多个国家都采用的世界银行贫困线标准衡量（按购买力平价计算，贫困线标准是每天收入低于1美元），中国到2004年底还有1.35亿的人口生活在贫困线之下，中国的贫困人口数量在世界上排名第二（仅次于印度）。存在1.35亿的贫困人口是同社会主义和谐社会极不和谐的现象。

　　第四，总体经济增长对减少贫困人口的作用在已经出现逐渐消弱的现象，新时期通过经济增长来促进反贫困的效果将不断下降，这意味着未来中国的扶贫工作在减贫中将会起到越来越重要的作用。我们的研究表明，在经济的发展初期，经济增长是减少贫困最主要的决定性因素。经济增长是90年代以前贫困发生率下降的直接的也是最重要的原因；然而，随着经济发展水平的提高，90年代中期以来经济增长对减少贫困人口的作用已经开始逐渐下降。今后要进一步减少贫困，就需要使政策更多地向穷人倾斜，实施更多专门针对贫困人口的扶贫计划。

　　第五、促进贫困人口减少的许多其它国内影响因素的作用也在逐渐下降，这使新时期反贫困的难度将更加艰巨。研究表明，经济增长的特征对于减少贫困也起到非常重要的作用，如收入分配问题和农业增长就是总体经济增长之外两个不可忽视的因素。市场是解决不了收入分配问题的，一方面，经济高速发展中的转型经济极易产生收入分配不公现象，另一方面虽然许多研究表明从理论上分析，较公平的收入分配对社会的总体需求和经济增长有促进的作用，但它在实践中实现收入公平和经济增长双赢结局是相当艰巨的任务。目前贫困人口的生计还主要是依赖于农业，农业的增长将直接通过提高穷人的收入而减少贫困；然而，由于农产品需求增长相对较慢，农业的相对比较优势就较低，农业生产和农业收入的增长速度已经开始下降，未来增长速度下降的趋势还将继续，这也意味着未来通过农业减贫的难度将更加艰巨。许多研究还表明，增加非农就业是减贫的重要途径，但同时我们也认识到目前非农就业增长速度也出现了停滞不前甚至下降的趋势。

　　第六、虽然国内市场一体化、经济全球化和贸易自由化无疑将促进国内经济结构的调整和总体经济的增长，但它们可能也会使一些弱势群体边缘化，甚至使一些本已脱贫的人口出现返贫的现象。例如，我们的一项研究表明，虽然贸易自由化对总体经济增长和经济结构改善（也包括农业部门）有积极的促进作用，但贸易自由化在公平分配上的影响是负面的。一方面沿海地区的富裕农民在扩大出口上得到的好处超过了内地较穷的农民，另一方面中西部地区许多农民在生产上受农产品价格下降和进口产品的冲击程度超过沿海地区的农民。WTO或贸易自由化的经济影响并不十分公平。

　　三、和谐农村经济建设和新时期扶贫开发等反贫困战略和政策的几点建议

　　根据以上对当前和未来和谐新农村经济建设和贫困与反贫困问题的判断，我们提出如下几点建议：

　　第一、和谐新农村建设投入的战略性转变：新农村建设和谐构建是长期的任务，需要有实质性的大规模的有效投入，需要建立国家及全社会的投入机制，需要有二三十年的长期规划，需要把投入重点还在贫困地区的人力资本上（基层干部和农民）。

　　第二、扶贫开发定位的战略性转变：保持农村经济持续发展、消灭贫困和缩小贫富差距是建设社会主义新农村和构建和谐社会的前提和基础，把解决贫困人口的脱贫问题做为构建谐社会的首要目标，把扶贫开发等反贫困作为贫困地区、尤其是我国中西部地区新农村建设和构建和谐社会的重大举措，因为在目前总体经济增长对减贫作用不断下降的情况下，扶贫开发和其它扶贫政策会成为未来国家减贫的主要途径。

　　第三、扶贫开发对象的战略性转变：建议适应中国经济发展和构建和谐社会的要求，采用发展中国家都通用的国际贫困线标准，扶贫开发的对象应从极端的绝对贫困人口向广大的贫困人口转变，在尽快解决剩余的2400万极端的绝对贫困人口脱贫问题（重中之重问题）的同时，把更为广泛的1.11亿（1.35-0.24）贫困人口列入国家未来扶贫开发的重点扶贫对象。

　　第四、扶贫开发方式的战略性转变：在扶贫开发对象实现战略性转变后，需要加强对1.35亿整体贫困人口的特征和自身发展能力问题的研究，在深入研究的基础上提出扶贫开发方式的战略转变。在这战略转变中，要特别强调贫困地区的农村公共物品和农村基层治理能力、农村的能力资本建设（教育培训、医疗卫生）、农业生产力的提高等问题；同时还要特别强调反贫困是个长期的艰巨任务，强调要从根本上解决农村的贫困问题。（黄季焜 中国科学院农业政策研究中心）