中央2004至2006年连续三个一号文件要求和鼓励农村金融改革，进行制度创新，以建立一个完整的农村金融体系。笔者在此仅就我国贫困地区当前农村金融体系问题谈几点看法。笔者的基本看法是，我们应有普惠金融体系的前沿理念，在贫困地区建立起完整全面的农村金融体系。

　　一、金融改革的基本要求和目标

　　中央一号文件已就农村金融改革和体系的建立描绘了简括完整的框架。我的理解是：应建立满足或者适应农村多层次金融需求的，功能完善、分工合理、产权明晰、管理科学、监管有效、竞争适度、优势互补、可持续发展的完整农村金融体系。这应是我国当前和今后一段时期进行农村金融改革，建立完整农村金融体系的基本要求和目标。在我国贫困地区，也应以普惠金融体系的理念，贯彻这一基本要求和目标。只有这样，才能真正解决贫困地区农民贷款难问题，促进当地农业和农村经济的发展，为建设社会主义新农村和构建和谐社会营造良好的金融环境。

　　我们应该接受更新的金融理念，即建立普惠性金融体系。只有将包括以穷人为对象的金融服务有机地融入金融体系，才能使过去被排斥于金融服务之外的大规模弱势客户群体获益，最终这种包容性的金融体系能够对社会中的绝大多数人，包括过去难以到达的更贫困和更偏远地区的客户开放金融市场。完整的金融体系应为包容性的，普遍惠及于一切需要金融服务的社会群体，尤其应惠顾于被传统金融体系所忽视的贫困群体。也就是说，创建普惠性金融体系的理念应是我们倡导的理念和追求。这应为主流金融体系从思想深处真正认同，并应将此理念付诸于实践。

　　我国欠发达地区农村金融体系的现状是，金融机构、金融市场和金融基础设施的建设发展相对滞后，金融服务能力有弱化的趋势：一方面资金外流严重，存款不断转移到城市，另一方面农民缺乏融资渠道。农村金融服务供给不足，效率不高，基层金融机构缺乏有效竞争。

　　我们说的金融体系，既指银行业，也包括其他各类金融机构和管理体制，像保险业，还有资本市场，比如证券、信托、期货等等。银行业内，又包括政策性，商业性和合作性银行。现在农村保险发展缓慢，资本市场份额太小。当前，农村地区，尤其贫困地区各类金融机构的发展很不平衡，因此就有一个均衡性完备性发展的问题。而且各类金融机构或结构的功能定位需要进一步明确和调整。同时，不容乐观的是各类金融机构内部资产质量和管理水平不高。例如，2005年末，农业银行不良贷款率为26.3%，农发行为54.1%，农信社按目前4级分类为16.9%，如按5级分类预计达30%。当前贫困地区的农村金融改革，应按照产权股份化方向改革农业银行，按照功能扩大化方向改革农发行，按照经营现代化方向改革农村合作金融机构，按照机构企业化方向组建邮政储蓄银行。同时，按照政府支持又按商业化运作的方向大力发展农业保险。

　　进行贫困地区农村金融改革，建立全面协调发展的农村金融体系，现在还应注意解决发挥体制内（正规金融）机构与体制外（非正规金融）机构两个积极性、两种作用的问题。而且实际上，体制内和体制外是辩证对立统一的关系，它们相互对立，而且还会转化，只要引导、利用、规范得当，两者可以做到优势互补。就像今年一号文件所提出的那样，应大力培养各类小额信贷机构，引导农户发展资金互助组织，规范民间借贷。根据国家统计局农调队的抽样调查，2000―2003年间，农民每人每年从正规金融机构和民间借贷借入的资金，分别占借入资金总量的25%和75%（傅志寰，2004）。而且不同来源的数据表明目前可用民间资金约在8千亿至1万亿元之间。

　　目前贫困地区农村金融改革和发展应突出“两个并重”，即既要防范风险又要解决金融供给不能满足金融需求的问题。农村地区，尤其欠发达地区金融机构的资产质量普遍不高，资本充足率严重不足，人员素质偏低，管理水平不平衡，操作风险，市场风险，信用风险都较高。因此防范风险是项重要而艰巨的任务。但另一方面，农村金融资金投入严重不足，资金流出巨大。县以下银行业机构存贷比为56.3%，比全国低12.72个百分比。农村地区人均贷款余额不足5千元，比城市差10倍多。农村银行网点平均每万人0.36个，全国平均每万人1.34个（唐双宁，2006），差别很大。因此，解决农村资金外流和增大财政与金融投入的战略设想和具体措施则显得尤为重要。

　　竞争不足，且时有行政干预也是当前欠发达地区农村金融领域的问题。在很多地方，尤其是中西部农村地区，农信社基本成为垄断性金融机构，一方面形成“一农难支三农”的状况，另一方面也易使其成为“官商”，不思进取，得过且过，资产质量低下。竞争首先应鼓励各类金融（商业性，合作性和政策性金融）机构间竞争，可以将它们从以功能定位转变为以功能和经营项目招投标相结合的定位，尽快出台政策措施使县域内商业银行能为农村社区服务，尽早使邮政储蓄银行在注意金融风险的同时，加入竞争行列。其次，还应鼓励准金融机构和民间金融机构适当规范加入竞争，例如鼓励发展各类型（公益性和商业性）的小额信贷机构，包括村级农民资金互助组织，并引导民间金融健康发展。

　　有些人担心，中西部农村金融资源不足，如果引入竞争，可能搞垮农信社，或造成几方皆输的局面。不能说没有这种可能性。但人们看到的更多事实是竞争促进进步。根据我们开展小额信贷实验的感受和进行的一些调研活动以及看到的一些资料，目前欠发达地区各类金融机构间的关系，总体上看是彼此间功能和作用的互补多于竞争，金融供给往往远满足不了金融需求。而且，金融供给和需求市场是有差别的（当然也有重叠），是可以细分化的，各类金融供给者在适度竞争的环境下，可以确定和找准各自的定位。事实上，人为的保护落后，既不公平，也易形成恶性循环。况且，竞争不仅能有效使用现有资源，而且能更多地动员和吸引国内外的金融资源增量，能更有效地鼓励先进，鞭策后进，淘汰不合格者，最终有利于金融服务的需求者，这是一个良性循环的过程和结果。

　　二、小额信贷与普惠金融体系框架

　　应该认识到，小额信贷对我国贫困地区的贫困和中低收入者的金融需求服务有重要的现实作用和意义。近年来，我国各种类型的小额信贷有了长足的发展，形势喜人。但是，我们又必须清醒的看到，在这个领域，我们与国际先进水平仍有较大的差距。

　　普惠性金融体系框架认同的是将包括穷人在内的金融服务有机的溶入于微观、中观和宏观三个层面的金融体系，普遍的惠及被排斥于金融服务之外的大规模的贫困和中低收入客户群体。

　　客户层面。贫困和低收入客户是这一金融体系的中心之一，他们对金融服务的需求决定着金融体系各个层面的行动。

　　微观层面。金融体系的脊梁仍然为零售金融服务的提供者，它直接向穷人和低收入者提供服务。这些微观层面的服务提供者应包括从民间借贷到商业银行以及位于它的中间的各种类型。

　　中观层面。这一层面包括了基础性的金融设施和一系列的能使微观金融服务提供者实现降低交易成本、扩大服务规模和深度、提高技能、促进透明的要求。这涵盖了很多的金融服务相关者和活动，例如审计师、评级机构、专业业务网络、行业协会、征信机构、结算支付系统、信息技术、技术咨询服务、培训机构，等等。

　　宏观层面。如要使可持续性的小额信贷蓬勃繁荣发展，就必须有适宜的法规和政策框架。中央银行（金融监管当局）、财政部和其他相关政府机构是主要的宏观层面的参与者。

　　今天无论在全球还是在中国，普惠性金融体系，尤其是针对贫困群体的金融服务仍面临三个主要的挑战：（1）为大规模的弱势群体的金融需求扩展高质量的金融服务（规模）；（2）不断地拓深更贫困和更偏远地区的客户群体（深度）；（3）降低客户群体和金融服务提供者双方的成本（成本效益比）。可能的答案是：一定要将为穷人的金融服务从理念到实践都做到将其作为每个国家主流金融体系的有机组成部分。

　　中央2004至2006年三个一号文件对小额信贷的发展也有明确的指向，鼓励大力推动，试行多种模式，保证健康发展。今年的一号文件还特别提出有关部门应尽快制定具体管理办法。但是在实践中至今尚未落实。有理由认为，如果国家有政策鼓励、并提供融资渠道和相关培训，有适宜的政策环境，社会上会出现很多热衷于实践普惠性金融体系理念，参与贫困地区金融供给的人和机构。

　　应该说在实际推行小额信贷的工作中，由于担心过去90年代“农村合作基金会”教训的重演，有关方面对小额信贷的认识在思想上不统一，在行动上似谨慎有余、放活不够。其实，大家应注意一个基本的事实，这就是自90年代中前期由中国社科院农发所开始乡村银行（GB）模式的小额信贷试点以来，全国已先后存在过300来家非政府半政府小额信贷扶贫项目，估计现存的还有100多家，但可以说几乎没有一家发生过象过去“农村合作基金会”那样高息揽储、高息放贷的违规违法现象。也就是说，现有的这些机构，除了由于各种主客观原因消亡的以外，基本上为了贫困和中低收入弱势群体获得贷款服务，都在真心实意地、艰苦而努力地工作着，尽管他们的资金和能力十分有限。另外，虽然央行在努力推动5省商业性小额信贷的试点，但有关政策仍不够明晰。因此，建议中央有关部门，或者在中央有关部门的授权下，各省有关部门尽快出台有利于推动我国小额信贷，包括村级农民资金互助组织发展的政策，应提倡不同地区不同类型的机构试点，鼓励适度竞争，贯彻奖优罚劣。

　　目前，如要推动扶贫小额信贷机构（实际上村级农民资金互助组织也是小额信贷的一种形式）的健康大规模发展，从政府宏观政策层面，以笔者之见应主要解决的问题是：一、针对微观层面的瓶颈：出台相应的鼓励小额信贷健康发展的政策，给予它们合法身份和适宜的地位。二、针对中观层面的瓶颈：1、为它们疏通适宜的融资渠道和资金支持，例如建立专门为之服务的批发基金组织。2、提供改善机构管理、提高人员素质的技术支持和培训机会。3、鼓励建立促使小额信贷机构健康发展的行业自律组织，作为监管部门的助手。三、针对宏观层面的瓶颈：组建适宜的监管机构。总之，国家应用多种方法帮助发展可持续性小额信贷的健康发展，因为扶贫小额信贷的发展对创建和谐社会是不可缺少的组成部分。（中国社科院农村发展所　 杜晓山）

　　参考文献：

　　唐双宁，“中国城乡金融发展的不平衡与加大农村投入的新思考”，金融时报，2006、7、31

　　Brigit Helms，“Access for All --- Building Inclusive Financial Systems”，published by CGAP, The World Bank, 2006、11