进入21世纪以后，我国贫困地区的发展和贫困人口摆脱贫困的问题遇到了新的挑战。一方面，我国经济的迅速发展以及城市化、工业化快速推进所带来的繁荣似乎正在让人忽视贫困地区的贫困状况和农村穷人的生计困难；另一方面，日益增大的贫富差距和城乡差距也在提醒公众和政策决策者关注我国农村、贫困地区和农村穷人的客观困难。有关贫困地区和农村穷人的方案不断提出，这些方案包括了扶贫、农村社会发展、农村社会安全网的建立等不同方面，展示了全方面关注贫困地区发展和农村穷人生计的全新视角。其中，对于是继续加大开发式扶贫的力度，还是依托建立农村贫困地区的社会保障体系来解决农村穷人的生计问题尚存争议。本文将从我国农村贫困地区和农村穷人状况的实际出发，从经济发展的结构、开发式扶贫和农村社会保障体系在缓解贫困方面的作用以及二者之间相互关系的角度对我国贫困地区的新农村建设问题进行简要讨论。

　　一、经济结构方面的要素

　　对于一个以农业为主体、农村人口占多数、并且具有相当数量贫困人口的国家来讲，经济结构对缓解贫困具有重要的影响。是否具备穷人能够从中直接受益，而不是通过再分配的方式间接受益的经济结构对于缓解贫困至关重要，这正是我们常说的有利于穷人增长的重要涵义。对于像我国这样一个分权化和代表性参与程度较低的制度而言，由于再分配过程中的内生性交易成本过高，进而造成穷人从再分配中受益的程度降低，甚至得不到益处，这一点从我国医疗教育等方面有了实证的说明。因此，如何确保穷人在经济发展中直接受益意义非常重要。

　　首先，我国自改革开放以来在法律、社会方面所倡导的通过个人努力获得财富的合法性日益得到鼓励，保护合法财富的法治基础和社会价值体系日臻完善，市场交易过程中的内生成本日渐低于外生成本，因此依托日渐发育的市场制度鼓励穷人在市场环境中直接受益对于具有庞大穷人群体的我国来说仍然具有非常重要的意义。但就我国目前的经济结构来看，这种相对优势的市场制度无法有效发挥作用，其主要原因包括：第一，过去十年以来，我国经济结构日益外向型，外贸依存度越来越高。1978～2003年，我国对外贸易年均增长16％，比国民经济增长快7个百分点，外贸依存度从1978年的10％提高到1990年的30％，2003年又进一步升至60％，2004年中国外贸依存度已高达70％，据测算，如果外贸年增长率按20％、GDP按8％计算，2008年我国外贸依存度将达到107％。这就导致我国的经济结构日益与穷人的实际能力相脱离，穷人在经济增长中的贡献比例越来越少，也就意味着穷人在经济增长中的直接受益正在逐渐走低。

　　第二，十余年来，我国经济结构严重重型化和高技术化，排斥劳动力特别是排斥低技能穷人劳动力成为了显见的现实。第三，由于参与国际经济体系的缘故，国外劳动密集和低技能劳动产品大量涌入我国，对我国以穷人为基础的低技能劳动就业构成了威胁。第四，农业在我国经济增长中的贡献日益降低。1980年-2005年，农业对国民经济的贡献持续下降，从1980年的占到30.1%下降到2005年时仅占12.4%。上述结构性要素的变化在某种程度上导致了在过去十余年间我国农村特别是贫困地区的农民收入增长缓慢。很难设想，一个将30-60%人口排除在经济增长受益之外的发展战略如何能够可持续维持。因此我们应该清楚地认识到发育穷人能够受益的经济增长点不仅对于缓解贫困，而且对于国家经济的可持续发展具有十分重要的意义。

　　二、开发式扶贫在未来缓解贫困和经济增长中的作用

　　广义的开发式扶贫主要是指依托穷人的经济活动而摆脱贫困的扶贫方式。我国经济之所以能取得今天的成就，其基本原因除了制度变革所带了的激励之外，更重要的机制在于穷人（基础生产者）的经济活动带来了财富的迅速扩张。上个世纪80年代到90年代，我国贫困发生率快速下降，主要得益于中国农业和乡镇工业的发展，乡镇企业的个数从1980年142万个增加到1999年的2070万个，其从业人员则从3000万左右增长到1.3亿，在乡镇企业中从业的大部分是处于相对贫困状态的农民。大量贫困农民在经济结构的变动中直接受益，走出贫困，并同时为我国的工业化和城市化提供了最重要的资本积累。但是伴随国家经济战略重点的逐渐转移，这样一种穷人直接受益的结构性优势在90年代中后期开始日渐丧失。开发式扶贫曾经力图弥补这一空缺，但由于制度的安排、资源的有限以及无法发育剩余穷人能够直接受益的结构，人们开始对开发式扶贫产生质疑。

　　我们必须清楚地看到，我国农村实际的贫困人口数量依然非常庞大，如果按照已经十分困难的群体加之稍有天灾人祸就陷入贫困陷阱的脆弱群体的数量来估算，中国至少有数亿人口处于贫困状态。很显然，任何一个国家都不可能通过社会保障体系来保证数量如此庞大的人口的生计。这是我国未来农村扶贫工作所面临的重大挑战。依托经济和市场的力量逐渐使处于不同贫困状态的穷人不同程度地走出贫困陷阱应该是我国扶贫开发工作所需坚持的重要方式。然而，无论从制度安排的角度，还是从资金的投入等方面来看，我国的扶贫开发工作都存在着相当多的问题。

　　从我国经济结构的现状出发，贫困人口能够直接受益的领域仍然相当广泛，但是决策层面却缺乏能够规划有利于穷人的经济结构的制度性安排。国务院扶贫开发领导小组和各省扶贫开发领导小组缺乏相应的权力与协调能力，计划发展部门又不能有效地通过指标识别有利于穷人的经济增长体系，涉及有利于农村经济增长的资源分散在各个部门，这些原因都弱化了政府可能发挥的集中行政资源优势的作用。同时，用于贫困地区和贫困人口经济活动的财政、信贷资源严重不足，资金投入无法跨越可能引发增长的门槛，这就造成了年年投入资金但是却效益不高的局面。其次，贫困地区和贫困人口的人力资源提升严重不足，形成了有机会而不能有效抓住机会的状况。因此，建立一个广泛的、贫困人口直接受益的新型开发式扶贫方式已经迫在眉睫。我国当前和未来的经济社会结构已经完全不同于上个世纪80年代和90年代，这就需要国家启动一个以建设社会主义新农村为主要目标的扶贫开发新战略，其中包括宽化国务院扶贫办规划和协调贫困地区经济发展的能力，在更加微观的水平上推动直接活跃经济活动的基础设施建设，建立以贫困人口为中心的信贷新机制，建立以个人和小型企业为特色的穷人经济体系，建立贫困地区贫困人口人力资源开发计划等诸多方面。

　　三、社会保障对扶贫开发和经济发展的作用

　　强调继续推进开发式扶贫并不意味着忽视社会保障在扶贫开发中的作用和意义；相反，建立以社会安全网为特色的社会保障制度对确保扶贫开发的可持续性具有重大意义。扶贫开发过程如同一座桥，而社会保障体系就如同一张设在桥下的网，一旦行走在桥上的人由于各种原因出现意外，安全网将起到及时和充分的保护作用。应当明确的是，农村的社会安全网不是提高福利的手段，而是确保生存的手段。应该说，开发式扶贫和社会保障体系相辅相成，构成了将贫困人口的福利维持在最低水平并逐渐提升的最重要的制度保障。从理想的角度来说，针对贫困地区的社会保障体系应该是多元化的。

　　首先，伴随着对贫困地区贫困人口经济活动支持力度的增大，将会有一部分贫困人口较早能够直接受益，这部分人口将可以通过商业化的保险体系或至少部分商业化的保险体系获得社会保障。国家可能只需考虑对于有可能落入贫困陷阱的那部分贫困群体给予支持。

　　同时，非正式的社会安全网在贫困地区发挥着非常重要的作用，如互助、民间借贷机制等许多形式。这些方式在目前没有得到应有的重视和挖掘。就中国的社会文化特点而言，越是传统落后的地区，非正式的民间机制越在发挥作用，其原因在于文化内的交易成本很低，是多数人能够负担的。正是这些在富人看来小得不能再小的活动却都能够使穷人免于陷入贫困状态。如果将这些小规模的活动货币化，那么对一个国家来讲也势必形成一笔巨大的开支。

　　从上述几个角度来看，对于我国如此庞大的贫困群体而言，可能发育的社会保障体系将是一个有梯度和多元化的结构，我们不能只希望建立一个单纯的西方福利式的社会保障体系。发育这样一种结构最大困难在于制度成本过高，同时还伴随着以下几方面的现实挑战：首先，如何识别处于不同状态的贫困群体；第二，通过什么样的一种制度安排来操作这样一个十分复杂的保障体系；第三，如何吸引商业性的保障机制进入农村的贫困地区。这些问题对于发育农村贫困地区的社会保障体系尤为重要。（李小云 中国农业大学人文与发展学院院长，教授）